養(yǎng)老服務業(yè)是以老年人為服務對象，以政府、企事業(yè)單位、社會組織等為主體，為滿足老年人多樣化的養(yǎng)老服務需求、提供多種個性化服務與產(chǎn)品而發(fā)展起來的一種現(xiàn)代服務業(yè)，涉及老年人的衣、食、住、行等多個方面，包括生活照料與關懷、醫(yī)療保健與康復護理、情感交流與文化娛樂、長期照護與人格尊重以及老年信息服務等，是一種既具有市場性又具有公共性和福利性的服務業(yè)。
 

　　伴隨著人口老齡化的快速發(fā)展和養(yǎng)老服務需求的急劇膨脹，一系列加快養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的政策措施相繼出臺，政策的支持力度不斷加大，養(yǎng)老服務業(yè)開始步入了發(fā)展的“快車道”。接下來，我們看一看近些年來中國養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀，即喜與憂。
 

3喜

　　1．政策陸續(xù)出臺推動養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展
 

　　從推動養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的政策方面來看，2013年國務院印發(fā)了《關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》，對未來養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展作出全面部署，提出了推動養(yǎng)老服務業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的目標。不僅如此，國務院各相關部門也相繼出臺文件，提出了明確的發(fā)展支持措施：
 

　　在鼓勵社會力量參與方面，民政部、教育部、國家發(fā)改委等十部門聯(lián)合發(fā)布了《關于鼓勵民間資本參與養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的實施意見》；
 

　　在價格政策方面，國家發(fā)改委出臺了《關于規(guī)范養(yǎng)老機構服務收費管理促進養(yǎng)老服務業(yè)健康發(fā)展的指導意見》；
 

　　在創(chuàng)新投融資方面，中國人民銀行、民政部、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會聯(lián)合印發(fā)了《關于金融支持養(yǎng)老服務業(yè)加快發(fā)展的指導意見》；
 

　　在市場準入方面，國務院印發(fā)了《關于全面放開養(yǎng)老服務市場提升養(yǎng)老服務質量的若干意見》；
 

　　在養(yǎng)老服務業(yè)人才培養(yǎng)方面，教育部出臺了《關于加快推進養(yǎng)老服務業(yè)人才培養(yǎng)的意見》；
 

　　在土地使用方面，國土資源部印發(fā)了《養(yǎng)老服務設施用地指導意見》；
 

　　在強化督促落實方面，國家發(fā)改委會同民政部、全國老齡辦印發(fā)了《關于進一步做好養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展有關工作的通知》，指導各地進一步做好加快養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的工作。
 

　　上述各項政策的密集出臺，對推動和加快養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展具有重要的指導意義。首先，政策內容綜合全面，既包含宏觀層面，也涉及微觀層面；其次，從政策發(fā)布來看，政府各部門之間通力合作，形成了“政策套餐”，有利于提升政策對推動養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的“組合效應”；再次，政策更加精準，針對性更強，有利于市場主體獲得相應的市場“份額蛋糕”；最后，進一步放開市場準入，更加注重發(fā)揮市場的決定性作用，促進民營資本的介入。目前，政策的積極效應逐步顯現(xiàn)。


 

　　在“政策套餐”利好的帶動下，我國養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展明顯增速。
 

　　第一，養(yǎng)老床位和養(yǎng)老機構的數(shù)量不斷增多。作為養(yǎng)老服務的主要內容之一，養(yǎng)老服務機構的數(shù)量也呈現(xiàn)出快速增長的勢頭?！?018年民政事業(yè)改革發(fā)展情況》顯示，截至2018年底，全國養(yǎng)老服務機構近3萬個，養(yǎng)老服務床位746.4萬張。
 

　　第二，各級資金投入持續(xù)增加，尤其是地方政府財政資金的投入，超過了政府財政資金投入總量的95%。以山東省為例，2014至2016年間，山東省財政兌付養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展專項資金共計24．74億元，帶動市縣和社會投入資金223億元。
 

　　第三，投融資能力不斷加強，例如，湖北省設立了養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展引導基金，基金規(guī)模達到6個億；福建省2016年也設立了總規(guī)模達60億元的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)投資基金。
 

　　第四，在用地、降低準入門檻等問題上，各地也采取了相應措施。例如，針對制約養(yǎng)老機構發(fā)展的用地問題，上海于2017年啟用了首塊養(yǎng)老專項用地；《廣州市養(yǎng)老服務機構設施布局規(guī)劃（2013－2020年）》規(guī)劃了53處養(yǎng)老機構建設用地，并于2015年投放了首批社會福利用地，共11個地塊，總用地面積超過35萬平方米，將建設18494個養(yǎng)老床位。
 

　　第五，在人才培養(yǎng)方面，福建省頒布了《關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的實施意見》，由政府對文化程度較低、但有較強實際動手能力的“4050”護理人員提供資金免費培訓，并將培訓、取得職業(yè)資格證書與從業(yè)人員工資晉級相結合。
 

　　總之，從中央到地方，促進養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的政策體系已經(jīng)初步形成，政策的正向效應業(yè)已初步呈現(xiàn)。


 

　　2．市場投資主體日趨多元
 

　　從養(yǎng)老服務業(yè)的市場投資來看，隨著政府政策扶持力度的加強和養(yǎng)老服務市場需求規(guī)模的擴大，養(yǎng)老服務業(yè)成為市場投資的新亮點，包括保險資金、外資等在內的國內外多種資本紛紛投資養(yǎng)老服務業(yè)，特別是民間資本投資養(yǎng)老服務業(yè)的積極性明顯提升。
 

　　如在老年人用品方面，美國雅培制藥有限公司開始關注中國老年營養(yǎng)飲品研究，金佰利公司已開始挖掘國內成人紙尿褲市場；在養(yǎng)老地產(chǎn)方面，泰康人壽保險股份有限公司在上海、三亞等地完成了醫(yī)養(yǎng)社區(qū)“七城聯(lián)動”布局之后，其第八個候鳥式連鎖醫(yī)養(yǎng)社區(qū)也已落戶杭州。
 

　　此外，隨著養(yǎng)老市場的不斷擴大，養(yǎng)老地產(chǎn)開發(fā)的逐漸成熟，專業(yè)性的養(yǎng)老服務運營機構或企業(yè)也在不斷增多，如上海親和源、康樂年華等。


 

　　3．養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展趨勢
 

　　一是基于互聯(lián)網(wǎng)＋、物聯(lián)網(wǎng)等智能化網(wǎng)絡服務平臺的完善，移動醫(yī)療、電子健康等信息化養(yǎng)老服務項目的出現(xiàn)，智能化、網(wǎng)絡化成為養(yǎng)老服務業(yè)未來發(fā)展的重要方向?！度珖悄芑B(yǎng)老實驗基地建設規(guī)范》明確提出，力爭5年內在全國建設100家“智能化養(yǎng)老實驗基地”。
 

　　二是養(yǎng)老服務業(yè)逐步向社會化、市場化、產(chǎn)業(yè)化拓展。政府引導鼓勵，社會各界力量共同參與，運用各自資源為老年人提供養(yǎng)老服務，而老年人需求的個性化與多元化，也為我國老年市場的發(fā)展提供了必要的條件。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)化、老年社區(qū)服務、老年教育、老年旅游等得到很大發(fā)展，老齡產(chǎn)業(yè)將向縱深發(fā)展。目前，一些國外的養(yǎng)老服務機構已經(jīng)開始進入中國的養(yǎng)老服務市場，品質卓越的法國養(yǎng)老服務、細致高端的日本養(yǎng)老服務等都開始了對中國養(yǎng)老市場的角逐。
 

　　然而，從養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展規(guī)模來看，目前還相對比較弱小，明顯滯后于快速發(fā)展的人口老齡化形勢和經(jīng)濟發(fā)展形勢，特別是養(yǎng)老產(chǎn)品市場的發(fā)展比較緩慢。與發(fā)達國家相比，我國的養(yǎng)老服務業(yè)不僅發(fā)展規(guī)模小，而且至今尚未形成產(chǎn)業(yè)鏈。


 

　　我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)規(guī)模目前僅為4.1萬億元，占ＧＤＰ的比例低于7%，而美國養(yǎng)老服務消費占本國ＧＤＰ的比例為22．3%，歐洲養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)占ＧＤＰ的比例則達到28．5%。誠然，隨著我國養(yǎng)老服務業(yè)的快速發(fā)展，這種情況將會逐漸改變。根據(jù)中國老齡工作委員會的預測，我國養(yǎng)老服務業(yè)的規(guī)模到2020年將達到8萬億元，2030年將達到22萬億元，未來10－15年是養(yǎng)老服務業(yè)快速發(fā)展的黃金時期。
 

　　此外，伴隨著養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展，一大批可以直接為養(yǎng)老服務機構的運營、管理和培訓等提供專業(yè)化服務的機構與組織也會隨之產(chǎn)生，各類教育培訓市場也將應運而生，從而有利于養(yǎng)老服務業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的形成。
 

　　總之“十二五”期間，在國家政策的引導和支持下，我國養(yǎng)老服務業(yè)得到了比較迅速地發(fā)展，但從總體上來看，養(yǎng)老服務的供給與需求仍然是不平衡的，老年人巨大的、多樣化的養(yǎng)老需求，與相對匱乏的養(yǎng)老服務供給不相匹配，從而在一定程度上影響和制約著整個養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展。


 

6憂

　　我國老年人口基數(shù)大，增長速度快，老年撫養(yǎng)比持續(xù)上升。資料顯示，2016年我國的老年撫養(yǎng)比達到15．1%。面對日益龐大的老年群體，處在發(fā)展中的我國養(yǎng)老服務業(yè)的不足和短板顯而易見，養(yǎng)老服務的存量供給匱乏，養(yǎng)老服務供給效率低下的情況突出，而且短期內尚無法得到迅速改變。
 

　　此外，養(yǎng)老機構服務對象不能全覆蓋，服務項目不夠精細，服務功能單一，服務層次不高，致使養(yǎng)老服務的有效性降低，進而加重了養(yǎng)老服務供給不足的局面；而另一方面則是老年人群體的巨大養(yǎng)老服務需求。供需失衡，成為我國養(yǎng)老服務發(fā)展的突出短板。
 

　　1．政策的可操作性不強，“碎片化”明顯。
 

　　近年來，國家相關部門和各級地方政府先后制定實施了一系列加快養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的政策措施，有力地促進了我國養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展。但是，一些政策在實施過程中也暴露出了不少問題：
 

　　部分優(yōu)惠政策落實不到位，作用不明顯；有的政策比較宏觀籠統(tǒng)，可操作性不強，執(zhí)行難度較大；相關配套政策不全，政策的“碎片化”特征明顯，系統(tǒng)性不夠，尚未形成健全完善的政策體系；同時，促進養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的體制機制不完善，管理缺乏有效性。
 

　　此外，國家在頂層設計上尚未對養(yǎng)老服務事業(yè)和產(chǎn)業(yè)的界限做出明確界定，對公辦養(yǎng)老機構與民辦養(yǎng)老機構的準入門檻及相關標準也沒有做出明確規(guī)定。因此，隨著供給側改革的深入，必須進一步加強養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的政策供給，完善頂層設計，提高政策的可操作性，為養(yǎng)老服務業(yè)的健康有序發(fā)展提供扎實的政策支撐。


 

　　2．財政投入不足，發(fā)展不平衡。
 

　　當前，政府對養(yǎng)老服務業(yè)的投入渠道主要有中央和地方的公共財政支出、彩票公益金收入等。從中央和地方投入的資金比重來看，地方政府投入超過了95%，基本負擔著養(yǎng)老服務業(yè)的主要支出。2014年，財政社會保障支出超過15000億元，占全部財政支出的比例超過10%。其中，用于支持養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的支出僅為82．3億元。
 

　　現(xiàn)階段，我國養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的財政投入絕大部分是用于養(yǎng)老機構的建設運營，而沒有將其作為一種主要的服務供給方式發(fā)揮其功能。不僅如此，受財政投入不足等經(jīng)濟因素的制約，發(fā)展不平衡也是我國養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展進程中存在的主要問題之一，這種不平衡主要是區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的不平衡。長此以往，養(yǎng)老服務業(yè)在不同地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間的發(fā)展差距會越來越大。


 

　　3．服務人員素質不高，缺少專業(yè)人才。
 

　　推進供給側改革，加快養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展，離不開專業(yè)人才的支撐。根據(jù)測算，目前全國僅是養(yǎng)老機構的老年人護理人員缺口就達到180萬［7］。而另一方面則是我國養(yǎng)老服務領域從業(yè)人員的整體素質普遍不高，整個從業(yè)人員隊伍波動性大，缺乏穩(wěn)定性。
 

　　目前，在我國的養(yǎng)老機構中，一是護理人員年齡偏大，中年護理員是當下養(yǎng)老護理員服務隊伍的主力軍，這部分人缺乏崗位專業(yè)技術培訓，并且多是“補償式培訓”，專業(yè)知識缺乏，且持證比例不高。據(jù)山東英才學院2013年的調查，被訪的養(yǎng)老服務機構中，40歲以上的護理服務人員占到了64%，下崗職工和農村務工人員占到了74%，有中級職稱的僅占1%，沒有職稱的高達79%。
 

　　二是年輕護理員缺乏，尤其是男性護理員更加缺乏，由于流動性比較大，養(yǎng)老護理員隊伍普遍處于不穩(wěn)定的狀態(tài)。當前，年輕人已經(jīng)開始涉足養(yǎng)老服務業(yè)，但由于薪酬待遇、社會地位以及職業(yè)生涯發(fā)展等原因，大都不愿從事具體的護理工作，人員流失比較嚴重。
 

　　三是管理人員缺乏專業(yè)性，專業(yè)儲備不足，管理理念落后，從而影響?zhàn)B老服務質量的提升。
 

　　4．市場化程度低，競爭性不足。
 

　　長期以來，我國老年人所需的各種養(yǎng)老服務，主要是由公辦養(yǎng)老機構或醫(yī)療衛(wèi)生機構來供給，由于我國養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展起步較晚，且發(fā)展時間較短，其市場化程度相對較低，競爭性不強。
 

　　首先，養(yǎng)老服務產(chǎn)品結構單一，盈利空間不大。以養(yǎng)老機構為例，在受訪的257家養(yǎng)老機構中，48．1%的運營狀況屬基本持平，32．5%虧損，有盈余的僅占19．4%?？梢姡B(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展基本上都是微利運營。在社區(qū)養(yǎng)老服務設施方面，大都是由政府出資建設，民營資本參與建設的相對較少。
 

　　其次，養(yǎng)老服務的價格形成機制缺乏合理性。我國養(yǎng)老服務的市場還沒有科學的價格形成機制，其中較為突出的是市場在養(yǎng)老服務價格形成過程中所發(fā)揮的作用極其有限，特別是對公辦養(yǎng)老機構而言，其所提供的養(yǎng)老服務的價格大都由政府決定。
 

　　再次，我國的養(yǎng)老服務市場還缺乏充分競爭，沒有形成合理的市場競爭機制。公共資源在公辦養(yǎng)老機構與民辦養(yǎng)老機構之間的配置不合理，不僅造成了養(yǎng)老服務市場競爭活力的缺失，阻礙了養(yǎng)老服務市場的發(fā)展完善，也不利于養(yǎng)老服務業(yè)的健康發(fā)展。


 

　　5．養(yǎng)老服務標準不健全，缺乏明確性。
 

　　當前，我國養(yǎng)老服務標準不健全，規(guī)范不明確，養(yǎng)老服務質量、服務資質等多方面的標準還有待完善。養(yǎng)老服務業(yè)是一項高風險行業(yè)，由于老年人發(fā)生意外的風險較高，致使不少投資者不敢從事該行業(yè)。通過制定出臺明確的標準，一方面有助于解決養(yǎng)老服務的質量問題，提升養(yǎng)老服務的供給水平；另一方面也有利于養(yǎng)老機構和服務人員規(guī)避風險，而且也有利于更多的經(jīng)營主體投資和從事養(yǎng)老服務業(yè)。
 

　　總體來看，目前我國還沒有完整的養(yǎng)老服務標準體系，無法確保養(yǎng)老機構的規(guī)范運營和養(yǎng)老服務業(yè)的規(guī)范發(fā)展，養(yǎng)老機構無法實現(xiàn)規(guī)?；?、連鎖化的經(jīng)營。


 

　　6．數(shù)據(jù)供給缺乏共享性。
 

　　當今時代是信息化時代，更是數(shù)據(jù)共享的時代，基于數(shù)據(jù)共享的智能化、網(wǎng)絡化技術已經(jīng)廣泛運用到各個行業(yè)和領域，養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展也需要數(shù)據(jù)共享的支撐。相比發(fā)達國家，目前我國在數(shù)據(jù)共享方面特別是數(shù)據(jù)共享的基礎設施建設還比較落后，智能化技術設備在養(yǎng)老服務領域中的應用相對有限，數(shù)據(jù)信息開放程度較差。
 

　　同時，由于信息化程度低，缺乏合作交流平臺，相關部門在數(shù)據(jù)共享方面存在障礙，導致信息獲取不完整，數(shù)據(jù)分析力度不強，利用效率不高，支撐養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的力度相對薄弱，最終在一定程度上限制了養(yǎng)老服務業(yè)的高效發(fā)展。